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市委政研室副主任 谢玉生
脱贫攻坚的历史选择
发布时间:2016年11月07日 15:22:18 来源:白城市脱贫攻坚领导小组办公室 浏览次数:1269

 

消除贫困,自古以来就是人类梦寐以求的理想,是各国人民追求幸福生活的基本权利,是生产力发展、生活条件改善、社会和谐进步的重要标志;扶贫工作,是世界上最亮眼、最没有争议、最被大家公认的一项工作;脱贫攻坚,是最难啃的硬骨头,是攻坚拔寨的大决战,是走向胜利的冲刺阶段

中华民族多灾多难的民族,历史上多数时候都是处在贫困之中,与贫困进行着不屈不挠的斗争。我国古代以农业立国,农耕文明长期居于世界领先水平。虽然汉代、北宋时期在世界历史中曾经创造过辉煌,但工业革命发生后开始落伍鸦片战争后,内忧外患、战乱不已,国家总体上贫穷落后这一状态持续了百余年。1949年新中国成立我国仍是当时世界上最贫穷的国家之一,这种贫穷局面持续了近30年。1978年,中国仍有2.5亿农村人口处于未温饱的贫困状态,占农村总人口的30.7%。

1978年起,我国进入了改革开放和经济建设快速发展的新时代。30多年的扶贫开发,2014年底,我国的贫困人口已经减少到8734万,贫困人口总量居世界第三位(第一位是印度,12.7亿人口中有2亿多贫困人口;第二位是尼日利亚,1.74亿人口中有8735贫困人口)。中国的扶贫开发在世界上独树一帜,是中国共产党的领导和社会主义制度优越性最好的证明。

一、扶贫开发的历史进程

我国的扶贫开发是在改革开放的进程中逐步明确和强化的一项重大战略决策。从80年代中期开始,在全国范围开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标,以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。到目前为止,国的扶贫开发大致经过了个阶段。

第一阶段:体制改革推动扶贫阶段(19781985年)按照中国政府确定的贫困标准,1978年,农村贫困人口为2.5亿人,占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的主要原因是农业经营体制不适应生产力发展的需要。1978年开始了农村经营制度的改革,并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施,极大地激发了农民的劳动热情,解放了农村生产力,提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。从1978年到1985年,农村人均粮食产量增长14%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,占农村人口的比例下降到14.8%。

第二阶段:大规模开发式扶贫阶段(19861993年) 20世纪80年代中期,中国农村少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约,与其他地区特别是东部沿海发达地区的发展差距逐步扩大,低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度,中国政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立专门扶贫工作机构,安排专项资金,制定专门的优惠政策,确定了开发式扶贫方针。自此,中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫,中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过8年的不懈努力,到1993年底,农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人,占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7% 

第三阶段:扶贫攻坚阶段(19942000年)随着农村改革的深入和扶贫开发力度的不断加大,贫困人口进一步呈现出明显的地缘性特征,集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》公布实施为标志,中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。计划明确提出,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,基本解决农村8000贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。经过多方努力,到2000年底,国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现,中国扶贫开发取得了巨大成就。

第四个阶段:调整提高阶段(2001-2012年)。2001年国颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》提出了“低收入标准。2004年,党中央通过“一号文件突然宣布农村新政策:用五年的时间逐步取消农业税,取消烟叶以外的农林特产税,增加对农业的投入,实施直接补贴政策,逐步扩大对农民的补贴范围。200512月,十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,自200611日起废止《农业税条例》。此,我国全面免除农业税。在免税和补贴等多种措施作用下,2007年底,我国绝对贫困人口减少到1479万,低收入人口减少到2841万。200810月,十七届三中全会《决定》提出实行新的扶贫标准,对低收入人口全面实施扶贫政策。2011国将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,按照新标准,中国农村贫困人口从2688万人增加到1.28亿人(国的扶贫标准1986年人均收入206元,2008年底1196元,2011年底2300。标准的提高意味着把更多的贫困群众纳入扶持范围,贫困人数必然相对增多。

纵观我国历程成效十分显著,成果世界瞩目。从1978201032年间,按照我国扶贫标准,累计减2.5亿人参考国际扶贫标准,共减6.6亿人同期,全球减7.26亿我国贫数量占全球的93.3%

二、脱贫攻坚的时代背景

党的十八大以后,以习近平为总书记的党中央作出“打赢脱贫攻坚战的决定,提出精准扶贫、精准脱贫”基本方略,我国的扶贫开发工作进入了最后冲刺阶段。党中央作出打赢脱贫攻坚战决定的时代背景

(一)全面建成小康社会党的十八大提出两个一百年奋斗目标,其中之一是到中国共产党建立一百年时实现全面建成小康社会,即2020年时全面建成小康社会。全面建成小康社会全国人民“一个也不能少”。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫,是全面建成小康社会最艰巨的任务。

(二)国家综合实力强。我国经济总量在世界上的排名,改革开放之初是第112005年超过法国居第52006年超过英国居第42007年超过德国居第32009年超过日本居第2

2015年世界GDP排名前10名国家名单:

排名

国家或地区

GDP总量(十亿美元)

所在地区

1

美国

16197.96

美洲

2

中国

10385.66

亚洲

3

日本

4817.52

亚洲

4

德国

3373.3

欧洲

5

法国

2565.62

欧洲

6

英国

2532.05

欧洲

7

巴西

2503.87

美洲

8

印度

2117.28

亚洲

9

俄罗斯

2109.02

欧洲

10

意大利

 1953.82

欧洲

2010年,我国制造业规模超过美国,居世界第一。我们用几十年时间走完了发达国家几百年走过的发展历程,创造了世界发展的奇迹。全球综合国力排名中,我国位列第31是美国2位是俄罗斯。

(三)为民情怀的责任担当

党的十八大以来,习近平总书记多次就扶贫开发工作做出重要讲话和指示,并在国内调研考察中多次深入贫困地区。他的足迹,到达过河北阜平、甘肃定西、湖南湘西、山东临沂、新疆喀什、陕西延安、云南昭通、贵州遵义……

1定西记忆。习近平的青年时期,就下乡到陕北定西的农村,深切体会到当时我国农村之贫困、农民之疾苦。他在2015世界减贫与发展论坛的演讲中曾这样回忆过:回顾中国几十年来减贫事业历程,我有着深刻的切身体会。上个世纪60年代,我还不到16岁,就从北京来到陕北一个小村庄当农民,一干就是7年。那时,中国农村的贫困状况给我留下了刻骨铭心的记忆。我当时和村民们辛苦劳作,目的就是要让生活能够好一些,但这在当年几乎比登天还难。

2宁德情怀。总书记的“扶贫情怀”应该追溯到19889月至19905月他在福建宁德担任地委书记期间。习近平到任3个月就走遍了9个县,后来又跑遍了全地区绝大部分乡镇。他提出并倡导实施“四下基层”工作制度,全力推动闽东地区摆脱贫困。19927月,习近平所著的《摆脱贫困》首次出版。该书收录了习近平在宁德工作期间的重要讲话和文章,共29篇。习近平在文章中说,“弱鸟可望先飞,至贫可能先富,但能否实现‘先飞’、‘先富’,首先要看我们头脑里有无这种意识”,“要使弱鸟先飞,飞得快,飞得高,必须探讨一条因地制宜发展经济的路子。”习近平同志强调的是“脱贫意识”和“脱贫思路”扶贫先要扶志,要从思想上淡化“贫困意识”。不要言必称贫,处处说贫。“贫困地区完全可能依靠自身的努力、政策、长处、优势在特定领域‘先飞’,以弥补贫困带来的劣势。”

20151016日,习近平主席在2015减贫与发展高层论坛上的主旨演讲中曾回忆说:25年前,我在中国福建省宁德地区工作,我记住了中国古人的一句话:“善为国者,遇民如父母之爱子,兄之爱弟,闻其饥寒为之哀,见其劳苦为之悲。”至今,这句话依然在我心中。

3、中央决策。根据扶贫开发面临的新形势新任务,党中央空前重视扶贫开发工作,把扶贫开发工作纳入“五位一体”和“四个全面”战略布局,提出和实施了精准扶贫、精准脱贫新方略,制定了一系列力度大、针对性强的重大举措,全力推进脱贫攻坚。

2015年以来,习近平总书记多次到贫困地区视察调研。并发表一系列重要讲话,站在党执政基础的政治高度、民族发展的历史高度,深刻分析全面建成小康社会进入决胜阶段脱贫攻坚面临的形势和任务,进一步动员和凝聚全党全社会力量,坚决打赢脱贫攻坚战。在云南,总书记深入民族地区了解扶贫工作,提出确保不让一个兄弟民族掉队、不让一个民族地区落伍的要求。在延安,召开革命老区脱贫致富座谈会,强调加快老区发展步伐,确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会。在贵州,亲自带领7个省区市的党委书记深入贫困村贫困户搞调研,并召开部分省区市扶贫攻坚座谈会,发出了打赢脱贫攻坚战的号召。之后,又先后主持召开中央政治局常委会议、中央政治局会议专题研究扶贫开发工作,作出重大决策部署。在2016年新年贺词中,习主席再次郑重指出:“全面建成小康社会,13亿人要携手前进。让几千万农村贫困人口生活好起来,是我心中的牵挂。”22日,习总书记到革命老区井冈山考察扶贫开发情况,提出“在扶贫的路上,不能落下一个贫困家庭,丢下一个贫困群众。”720日,总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话,强调必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效,切实提高工作水平,全面打赢脱贫攻坚战。

心里始终惦记着贫困群众。总书记的这种“扶贫情怀”和责任担当,党中央打赢脱贫攻坚重大决策的坚强根基和力量源。

(四)对世界的庄严承诺2015减贫与发展高层论坛上的主旨演讲中,习近平主席庄严向全世界作出承诺:全面小康是全体中国人民的小康,不能出现有人掉队。未来5年,我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。这是中国落实2015年后发展议程的重要一步。

三、脱贫攻坚的路径安排

今后五年打赢脱贫攻坚战,国家的路径安排是:

(一)顶层设计的总布局20151127-28日,中央扶贫开发工作会议在北京召开。会后,中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,对脱贫攻坚进行了总体安排和全面部署一是总体目标全面、明确。2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困(即“两不愁、三保障、两基本、三确保”)。这个目标不仅仅是解决温饱问题的单一脱贫,而是在义务教育、基本医疗、住房安全、基本公共服务等全方位的脱贫,是奔向小康的脱贫。二是基本方略精准、到位。提出“六个精准”和“五个一批”: 扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。这个精准扶贫精准脱贫基本方略,改革过去扶贫思路和方式,变大水漫灌为精准滴灌,变“输血”为“造血”,变重GDP为重脱贫成效,解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的一系列问题。

(二)全党全国全社会总动员。

1、五级书记齐抓。强化脱贫攻坚领导责任制。实行中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的工作机制,坚持片区为重点、精准到村到户。建立省、市(地)、县、乡、村五级书记抓脱贫攻坚工作机制,层层签订责任书、立下军令状。

2政策叠加聚力在普惠政策的基础上,加大特惠政策支持力度。一是加大财政扶贫投入力度。第一个层面:中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度,中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度。农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。第二个层面:国家各部、委安排的各项惠民政策、项目和工程,要最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜。第三个层面:各省(自治区、直辖市)要根据本地脱贫攻坚需要,积极调整省级财政支出结构,切实加大扶贫资金投入。二是加大金融扶贫力度。第一,设立扶贫再贷款,实行比支农再贷款更优惠的利率,重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。第二,运用适当的政策安排,动用财政贴息资金及部分金融机构的富余资金,对接政策性、开发性金融机构的资金需求,拓宽扶贫资金来源渠道。第三,由国家开发银行和中国农业发展银行发行政策性金融债,按照微利或保本的原则发放长期贷款,中央财政给予90%的贷款贴息,专项用于易地扶贫搬迁。三是完善扶贫开发用地政策。第一,支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果,调整完善土地利用总体规划。第二,新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要,专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。第三,中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时,要向贫困地区倾斜。第四,在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁,允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。四是义务教育保障。五是基本医疗保障。六是住房安全保障。七是最低生活兜底保障。

3东西协作互动继续开展东西部扶贫协作,北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和大连、苏州、杭州、宁波、厦门、青岛、广州、深圳、珠海等东部9个省市和9个城市对口帮扶内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部12个省区市。

4央企定点帮扶。继续开展中央企业定点帮扶贫困革命老区百县万村活动。68家中央企业参与这项活动。20162月,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》。

5社会力量参与。充分发挥各民主党派、无党派人士在人才和智力扶贫上的优势和作用。工商联系统组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动。通过政府购买服务等方式,鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。完善扶贫龙头企业认定制度,增强企业辐射带动贫困户增收的能力。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。

(三)严格考核督查问责抓落实

1、中央层面。中央出台对省(自治区、直辖市)党委和政府扶贫开发工作成效考核办法。建立年度扶贫开发工作逐级督查制度,选择重点部门、重点地区进行联合督查,对落实不力的部门和地区,国务院扶贫开发领导小组要向党中央、国务院报告并提出责任追究建议,对未完成年度减贫任务的省份要对党政主要领导进行约谈。

2、省级层面。各省(自治区、直辖市)党委和政府出台对贫困县扶贫绩效考核办法,大幅度提高减贫指标在贫困县经济社会发展实绩考核指标中的权重,建立扶贫工作责任清单。

3、市(地)级层面。落实对限制开发区域和生态脆弱的贫困县取消地区生产总值考核的要求。落实贫困县约束机制,严禁铺张浪费,厉行勤俭节约,严格控制“三公”经费,坚决刹住穷县“富衙”、“戴帽”炫富之风,杜绝不切实际的形象工程。

4、县级层面。加强农村贫困统计监测体系建设,提高监测能力和数据质量,实现数据共享。

、脱贫攻坚的白城片区

(一)白城片区的贫困状况白城市属于大兴安岭南麓片区,5个县(市、区)有3个国定贫困县和 2个片区天窗县。白城的贫困状况具有以下八个特点:

一是贫困存量大5个县(市、区)共有384个贫困村,1500个贫困村的总量四分之一强。通过建档立卡、精准识别,截止到2014年底,我市有贫困人口26.4万人,占全省贫困人口83.9万人的31.5%,总量在全省九个市(州)中最多,比第二位的松原市多了15.3万人,比第三位的长春市多了15.8万人。我市贫困发生率为23.6%,比全省10.4%的贫困发生率高出13.2个百分点,为全省最高;比全国7.2%贫困发生率高16.4个百分点。二是贫困程度。按照收入情况,我市将贫困人口细分成3大类3个星级。第一类是年收入在1000元以下的三星级贫困户,有7.1万人,占我市贫困人口的27%;第二类是年收入在10002000元之间的二星级贫困户,有8万人,占我市贫困人口的30.2%。第三类是年收入在2000元至贫困线之间的一星级贫困户,有11.3万人,占全市贫困人口的42.8%年收入在2000元以下的有15.1万人,超过总量的一半。三是帮扶能力弱。我市地方级财政收入40.2亿元,占全省总量不足4%的份额,排在全省倒数第二位,农民人均财政收入仅3722。据抽样调查,2015年白城市城镇常住居民人均可支配收入为19820元,农村常住居民人均可支配收入为7751与全省各地区比较,都是较低的,动员社会帮扶脱贫,明显力不从心。四是自然灾害。我市自然环境和基础条件先天不足,土地瘠薄、、风灾、水灾、雹灾频繁发生,特别是十年九旱。全市中低产田占耕地面积的70%左右。现有荒漠化土地1596.4万亩,占我市总土地面积的41.4%,占全省荒漠化土地的65.4%。在丰收的前提下,粮食亩产仍落后全省平均水平30.6%,近十年来,农业因各类灾害造成直接经济损失达30%以上。五是历史欠账多。最基本的路、水、电、讯、房医、学等基础条件普遍比较落后,贫困村的条件更差,其中泥草房存量达到9.74万户,占全省的29.5%六是变量波动大。我市农民人均收入水平较低,对比3050元的贫困线,收入在3500元左右的还有12.5万人,他们可以说就在贫困边缘波动,一旦遇上人祸等不可预见因素,很可能就会成为新的贫困户。这对于我们稳定脱贫来说,是特别大的变量,特别重的威胁。七是带动能力。从目前我市的产业脱贫项目建设看,基本都是从零开始,产业化程度低,缺少龙头带动。而全市工业企业也都是规模小、实力弱,规上工业增加值仅为213亿元,为全省末位。产业规模小,很难拉动贫困这个大群体。八是年度任务。今年省里下达给我市的年度脱贫任务为9.28万人,对比全省年度任务30.4万人,占比达到30.5%;对比我市现有贫困人口总量,占比达到46.1%。其他地区需要三年完成的任务,我们白城一年就得完成。

(二)脱贫攻坚的有利条件。

一是有过去良好的工作基础。近年来,市委、市政府高度重视扶贫开发工作,深入贯彻落实中央和省委扶贫开发方针政策,大力实施精准扶贫、精准脱贫,着力抓好建档立卡、产业扶持、整村推进等重点工作,扶贫开发取得积极成效,全市农村贫困人口大幅度减少。自2011年以来共完成贫困村推进191个,30.5万农村贫困人口实现脱贫。二是有来自于全党全社会的合力攻坚。全面完成脱贫任务,全面建成小康社会,这是我们党向全国人民和全世界作出的庄严承诺。我市是全国、全省集中连片特困地区,必将得到全国、全省和全社会的大力支持。三是有来自于政策叠加的强力支撑。中央对加大财政扶贫资金投入、加大金融扶贫力度、加强贫困地区基础设施建设、完善扶贫开发用地政策、发挥科技人才作用、实施易地搬迁脱贫、生态补偿、教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、农村最低生态保障制度兜底脱贫等方面实施了新的政策支持。这既是我们打赢这场攻坚战的政策保障,也是加快白城发展千载难逢的历史机遇。

(三)脱贫攻坚的措施办法。

1、加强领导,落实责任。市委、市政府成立了脱贫攻坚领导小组,制定了全面推进脱贫攻坚的实施方案,明确了县(市、区)、乡村和市直各部门在脱贫攻坚工作中责任分工,切实加强对脱贫攻坚工作的领导

2、建档立卡,精准识别。按照“一进二看三算四比五评议”的精准识别程序,全市统一组织了建档立卡“回头看”、补课”、“提升”对贫困户和贫困人口进行精准识别,最后确定贫困户10.7户,贫困人口20.1万人。对所有贫困人口都建立了信息档案。

3、多措并举,精准施策。一是产业扶贫全覆盖。采取“自建经营、合作经营、托管经营、合作社+贫困户、龙头企业+贫困户等产业扶贫模式,对所有贫困户进行产业扶贫,增加收入。二是生态补偿增一块。实施退耕还林、还草、还湿、还水等综合措施,为贫困群众增加一块收入。三是易地搬迁扶一批。采取土地增减挂、易地扶贫搬迁政策,对面积较大、人口较少的国家级贫困县所在的一些贫困村进行整体搬迁。通榆县先在乌兰花镇的陆家村进行试点,取得了可持续、可复制的成功经验,92户贫困户都搬入新楼。通过易地搬迁,有的贫困户不仅偿还了原来的欠款,还有了存款。陆家村60岁的农民李景玉老人因为易地搬迁住上楼房了城里的老伴。县里今年还将启动7个村的易地搬迁工作,明年还有24个贫困村将要进行易地扶贫搬迁。是教育扶贫保上学。印发了《白城市教育扶贫精准资助的实施方案》,对建档立卡贫困家庭子女,从学前教育一直到研究生教育,都纳入到了资助范围,确保贫困家庭的孩子能够上得起学。五是医疗救助一块。针对贫困人口因病致贫较多的实际,出台了《关于对全市农村贫困人口进行医疗兜底救助的实施意见》,市、县(市、区)财政部门每年各列支不少于1000万元大病救助基金。六是危房改造建一批。全市建档立卡的贫困户中有103936户危房需要改造全市两年时间改造完成,保障贫困户住房安全

4、多元挖潜,加大投入。通过争取上级扶贫资金、本级财政投入资金、搭建平台对接金融资金、整合涉农资金、募集社会资金等多种渠道,采取补贴加贴息的办法,筹集更多的资金用于扶贫。到9月中旬,全市共筹集各类资金41亿元,已经投入19.6亿元。

5、全面发动,全员帮扶。除省领导和省直部门包保帮扶外,建立了市级主要领导包县其他领导和部门包村、党员干部包户的责任机制。市级领导包27个村,市直部门包65个村,县直部门包剩余村,并为每个贫困村都下派了第一书记,做到了384个贫困村包保全覆盖。到9月中旬,各级包保帮扶部门共投入帮扶资金3亿多元,建帮扶项目2300多个。形成了500多个部门(单位)、万名干部、十万党员奋战在脱贫攻坚第一线的壮观局面。